什么是《政府采购协定》?
《政府采购协定》（GPA，Government Procurement Agreement）是一个在世界贸易组织（WTO）框架内达成的诸边协定，旨在规范缔约方之间公共采购市场的准入。
《政府采购协定》的主要目标是，确保公共采购程序的开放性、透明性和非歧视性，使来自任一缔约国的企业都能够在其他政府采购协定成员国的公共招标中参与竞争，并享有与该国企业同等的条件和待遇。
哪些国家（或经济体）是《政府采购协定》的成员？
欧盟成员国目前已加入世界贸易组织的《政府采购协定》。该协定是规范公共采购领域的主要国际协定。由于并非所有 WTO 成员都加入该协定，所以它 属于一项诸边协定。
除欧盟之外，其他 19 个《政府采购协定》缔约方包括：
亚美尼亚、澳大利亚、加拿大、中国台北、中国香港、冰岛、以色列、日本、列支敦士登、黑山、摩尔多瓦、荷兰（就阿鲁巴地区而言）、挪威、新西兰、韩国、新加坡、瑞士、乌克兰以及美国。
根据协定规定，来自上述国家和地区的企业在符合协定条件的情况下，享有进入欧盟公共采购市场的优惠准入权。
此外，其他一些 WTO 成员目前正在就加入《政府采购协定》进行谈判。
《政府采购协定》的宗旨是什么？
《政府采购协定》为以下方面提供了重要法律工具：
- 开放公共采购市场，允许国际竞争；
- 减少公共采购中的保护主义做法；
- 确保本国企业与外国企业之间的平等待遇；
- 提高招标程序的透明度。
在缺乏《政府采购协定》的情况下，外国企业进入公共采购市场的机会可能会受到限制，甚至被排除在外，尤其是来自非欧盟国家的企业。
非欧盟国家参与欧盟公共采购
对于许多外国企业而言，意大利公共采购中最重要的一个方面，是即使没有在意大利设立注册办事处、分支机构或常设机构，也能参与招标程序的可能性。
一般来说，参与招标并不要求在意大利设立办公室，但在合同履行阶段可能会产生特定的义务。
外国企业最常使用的工具之一是通过“临时联合体（RTI）”或“财团（consortia）”的方式参与招标。
通过“临时联合体”的方式:
- 外国企业可以与一家或多家意大利或欧洲企业组成联合体；
- 参与资格条件可以在联合体成员之间共同满足、分担；
- 可以整合技术专长、财务能力以及对当地市场的了解。
另一方面，财团提供了一种更为结构化且持续性的参与方式，尤其适用于复杂程度较高或履行期限较长的合同。
另一种被广泛使用的工具是能力依托。
能力依托是一种关键的法律机制，适用于自身无法独立满足招标公告中全部要求的外国企业。
通过能力依托机制：
- 外国企业可以“借用”另一家意大利或欧盟企业的技术、经济或专业资质条件；
- 必须签订符合意大利法律要求的能力依托协议；
- 辅助企业（被依托方）需对招标方承担特定法律责任。
此外，外国企业还可以与意大利企业建立合资企业或合作伙伴关系。
与意大利企业设立合资公司或建立稳定的合作关系，作为一种区别于偶发性参与的战略性选择，可以实现以下目标：
- 分担风险和投资；
- 便于与公共行政机关的关系管理；
- 受益于在公共采购、分包以及法规合规方面的当地专业经验。
合资企业根据项目的需要，可以合同形式设立，也可以设立为公司法人实体。
一项有关能力依托合同的近期判决
在近期的一项判决（第 3721/2025 号）中，意大利国务委员会就一项涉及行政法与欧盟法的敏感问题作出了裁决，该问题关系到未加入《政府采购协定》的第三国设立的经济经营者参与公共招标程序的可能性，尤其聚焦于涉及非欧盟实体的能力依托情形。
国务委员会指出，任何禁止第三国企业参与招标的规定，都必须在招标文件中明确载明，而不能基于对《公共采购法典》第 69 条的所谓解释而自动推导得出。
在本案审查的判决中，国务委员会裁定，原告因依托一家中国企业而被排除在外，但在招标文件中缺乏相关有效规定，因此违反了排除理由穷尽原则（《2023年第36号立法法令》第10条）。
本质上，法院澄清指出，在缺乏欧盟相关法规或招标规则中明确条款的情况下，未加入《政府采购协定》的第三国企业参与公共采购程序并不自动被法律禁止，其参与权只能在酌情的基础上加以限制。
该判决参考了欧洲联盟法院（CJEU）的最新判例法，并阐明了以下原则：
- 只有欧盟才能对未加入《政府采购协定》的国家的经济经营者设立全面禁止参与的规定；
- 在缺乏此类欧盟层面规则的情况下，招标机关仅可在招标文件中明确载明的情况下排除该类经营者；
- 如果未遵守法律确定性、透明性和合理预期原则，则基于事后或模糊理由的任何排除行为均属非法。
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